当前破产法律制度供应不足，社会公众对个人破产制度仍有较大顾虑，已经试点地区也面临一些问题
近日，“月薪4784元负债2544万余元的女子申请破产”“月收入1.2万元负债1.2亿元的退休夫妻申请破产”两则申请个人破产清算的新闻接连引发热议，让个人破产制度再次成为舆论的焦点。
近年来，随着浙江、江苏探索推进“与个人破产制度功能相当”的个人债务集中清理工作，深圳依据2021年3月1日起实施的《深圳经济特区个人破产条例》开展个人破产审判试点，个人破产制度作为优化法治化营商环境的制度性探索，正从区域试点向立法建构迈进。但与此同时，不少人对这项制度的作用仍有疑虑，对它的接受程度也不高。
个人破产是什么？哪些人能申请个人破产？个人破产制度是否会成为“逃废债”的工具，甚至纵容“老赖”？现阶段国内个人破产制度的建立进展如何？建立这项制度的紧迫性到底有多大？这些问题，都是公众关心的焦点。
如何认识“个人破产”？
个人破产制度，是指个人资产无法清偿其债务时，通过一定的法律程序宣布其破产并核销债务的制度。通过对破产申请人的财产进行清算、分配或者进行债务调整，对确实无能力进行清偿的债务进行豁免，并确定破产申请人在破产过程中的权利义务关系。
西南政法大学法学院教授马登科对第一财经记者介绍，这项制度旨在保护“诚实而不幸”的债务人，债务人应当也必须诚实地申报和提供可供清偿的全部财产及财产线索，凡转移隐匿财产逃避债务履行的人，不属于个人破产制度适用的范围。
早在2006年制定《中华人民共和国企业破产法》时，就曾有人呼吁将个人破产也归入其中。此举并未成行后，“我国的破产制度只能说是半部破产法”的观点渐增。
近几年，个人破产制度的推行逐渐“破冰”。党中央、国务院在发布的多个重要文件中强调健全破产制度工作。2018年10月24日，时任最高人民法院院长周强在十三届全国人大常委会第六次会议上作《人民法院解决“执行难”工作情况的报告》时建议，推动建立个人破产制度，完善现行破产法，畅通“执行不能”案件依法退出路径。
2019年2月发布的最高人民法院“五五”改革纲要将“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制”确定为司法改革重要任务之一，并部署开展个人破产审判试点工作。同年6月，国家发展改革委、最高人民法院等13部门联合印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，其中明确提出逐步建立全面的个人破产制度。
在前述部署要求下，国内多地逐步开展了实践探索。浙江、江苏法院基于现行法律框架，开展与个人破产制度功能相当的个人债务集中清理试点工作。深圳法院依据我国内地首部个人破产法规——《深圳经济特区个人破产条例》，开展了真正意义上的个人破产审判试点。四川、山东、福建等地也结合本省实际进行了尝试探索。而在上个月，厦门就《厦门经济特区个人破产保护条例（草案）》公开征求意见，成为继深圳后中国第二个尝试建立个人破产制度的城市。
“只有企业破产，而没有个人破产，会产生很多问题。”上海市联合律师事务所合伙人何隽铭告诉第一财经，在实际的经营中，企业家常常会给自己的企业做担保，相应的合伙企业中的合伙人也常常会给自己的企业承担一些责任，在这种情况下，如果只有企业破产，没有个人破产，很难彻底解决相应的债务问题，导致在市面上有大量无法实际执行到位的债权。同时，有很多“诚实而不幸”的债务人无法再次翻身，重新为经济作出贡献。
尽管法律界人士因各自站位不同，对个人破产制度的建立有着不同的观点，但长期看来，个人面临债务风险加大，将大量个人列入“限制被执行人高消费及有关消费名单”和“失信被执行人名单”，既不可持续，也不正常。马登科告诉第一财经，“让客观履行不能的‘诚实而不幸’的债务人，通过可验证的程序，公平清偿和免除债务，从现在的企业破产走向包括允许个人破产的一般破产，恢复市场活力，是完善社会制度的必然选择”。
不过，与现代市场经济国家普遍采取一般破产主义（个人破产法同时适用于商自然人和消费类自然人）所不同的是，鉴于我国个人破产制度还在探索阶段，包括《厦门经济特区个人破产保护条例（草案）》起草专家组组长杜万华在内的一些专家认为，我国个人破产制度在起步阶段不宜放得太宽，宜将主体适用范围限定在因生产经营负债的商自然人，并按照循序渐进、分步实施的原则稳步推进。
疑虑指向社会信用体系
虽然学界对建立个人破产制度的呼声不停，但个人破产制度事实上还没有得到社会的普遍认同，不少人对个人破产仍存有顾虑，这也影响着此项制度的推进。
马登科指出，当前社会尽管已经改变了“父债子还”的观念，但仍有“欠债还钱 天经地义”的执念，认为通过破产制度豁免债务人的债务，保护欠债不还的“无赖”，是恶意“逃废债”的工具。而近几年“职业背债人”的出现，更加剧了一些人对这项制度实施效果的不安感。
今年3月，最高人民法院咨询委第四调研组发布了《关于个人破产审判试点工作情况的调研报告》（下称“调研报告”），调研组的问卷调查显示，接近六成的受访者认为对破产制度功能、作用认识存在误解、偏颇是目前个人破产立法最大障碍。具体而言，“欠债还钱，天经地义”等传统观念影响深远，受访者对“逃废债”问题最为担忧，还有人简单认为个人破产制度就是债务免除，忽视了实践中破产重整、和解功能及其程序适用占大多数。
中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光等一些法律专家多次公开强调，并不是所有的人都能申请个人破产，它有一定的前提条件，必须是“诚实而不幸”的债务人才能申请，而且债务人要自愿提出申请，法院要作严格审查。
何谓“诚实而不幸”？马登科指出其有两层含义：一是“不幸”，不是主观不愿履行，而是客观履行不能；二是“诚实”，即能够如实配合验证其的确是客观履行不能。“司法实践是通过债务人如实详细提供所有收入和财产清单，让其通过破产法院和债权人审核，来保障‘诚实而不幸’的可验证性。”如果出现恶意逃避债务履行的行为，债权人可在个人破产程序提出异议，破产法院也会行使司法审查权加以甄别排除。情形严重的“老赖”，可以通过刑事手段予以定罪量刑。
在前述“退休夫妻月收入1.2万元负债1.2亿元”的申请个人破产清算公告引发讨论后，深圳市中级人民法院接受采访公开回应，上述破产申请在案件受理前的审查阶段，待信息核查完成后，市中院将结合申请材料、债权人异议情况和社会公众反馈意见等，组织听证调查，严格依法审查申请人的申请是否符合《深圳经济特区个人破产条例》规定的受理条件，依法裁定是否受理申请人的破产清算申请。
此外，个人破产并非简单等同于“不还债”或者“破产即免责”，而是通过法律程序对债务人的债务进行“有限豁免”，同时债务人需接受长期的财产监督和信用惩戒。观察深圳的试点实践，截至2023年年底，在深圳市中级人民法院已裁定受理的227件个人破产案件中，重整程序占95%，和解占2%，清算占3%，体现出“重整和解优先”的导向。
“但对于很多普通人，特别是债权人来说，出于自身利益的考虑，他们并不能充分接受上述观念。”何隽铭指出，问题并不只是在于他们能否接受“诚实而不幸”的债务人申请个人破产，还在于他们是否真的相信债务人是“诚实而不幸”的，“这背后考验的仍是整个社会信用体系，尤其是在当前‘执行难’问题依旧突出的情况下”。
调研报告显示，调查问卷中46.8%的受访者担忧现有信用制度、财产登记制度不完善会导致“逃废债”。债权人关注的重点是“债务人的诚信表现，以及是否已经全力以赴清偿债务”。但目前社会信用体系还不完善，各类信息调用还不够通畅，缺乏统一的信用公示平台和长效监督机制，对债务人履行清偿计划情况及在免责考察期内的行为，难以形成动态全面监督。这也导致债权人对债务人的诚信情况信息掌握不全、不能完全信任，对清理方案通过后诚信考察期的监督机制能否到位、有效也未能完全放心。
在试点实践中，这种担忧也一定程度成为了现实。调研报告提到，试点对个人破产申请中“诚信”的判断没有统一客观标准，浙江、江苏主要从执行案件中筛选适格主体。目前，试点法院对案件准入把握均较严格，如深圳在2273件个人破产申请中，裁定受理的占10%。如何及时有效筛选适格主体尚有疑难。
深圳市破产事务管理署署长张洁波在今年4月一场讲座中也提到，深圳实践面临的多重挑战之一就是破产信息核查难度大，破产逃废债防范机制需进一步完善。“破产信息核查涉及国家、省、市三个区域范围数据覆盖，各部门在业务核查逻辑、系统建设、信息共享方式等方面均存在较大差异，统筹信息数据上下贯通、协调联动的难度较大。”
此外，社会公众对破产欺诈处罚效果也颇有微词。前述调研报告显示，41.5%的受访者认为目前对破产欺诈处罚力度不够。部分债务人逃避债务，但规制威慑惩戒作用有限，防范打击破产欺诈责任体系尚未健全。
在何隽铭看来，需要依靠建立配套的核验机制并且落实到位来消解社会的疑虑。“核验机制包括两个重点，第一点是打通便利的全国个人财产查验机制，第二点是明确的惩戒机制，比如规定如果有隐瞒的情况，需要升格处罚。”
马登科则表示，未来个人破产制度建立要注重三个方面：一是建立个人破产制度旨在保护“诚实而不幸”的债务人的舆论环境；二是“诚实而不幸”的债务人验证标准，由债权人同意变更为在法定时间内异议；三是针对恶意申请个人破产建立包括民事和刑事责任的惩戒防止机制。
还有哪些现实难题？
社会公众对个人破产制度的接纳与认同程度，影响着个人破产制度在国内的推进。除此之外，个人破产制度相关的顶层设计也亟待加强。
调研报告指出，普遍反映破产法律制度供应不足是最大问题。由于缺乏个人破产上位法的依据支撑，浙江、江苏两省主要运用民事执行程序进行个人债务集中清理，通过债权人与债务人之间的协商和解实现债务豁免，债务人不享有法定的豁免权，没有法定的免责制度保障。在债权人不同意的情况下，受一致表决机制的约束，破产方案通过的成功率较低。在达成破产方案的情况下，终结执行程序也不能完全取代债务免除制度，不能终局性彻底解决个人债务问题。
而对于国内唯一真正试点个人破产制度的深圳来说，个人破产受地域所限，也影响了受案范围和审理效果。张洁波曾公开指出，《深圳经济特区个人破产条例》属于特区立法，裁判文书在市外效力不明确，个案办理涉及大量与外地法院、行政机关、金融机构沟通协调。部分债权人明知法院已受理债务人的破产申请，仍向债务人追索债权。
目前我国尚没有个人破产的国家立法。调研报告建议，应把握《中华人民共和国企业破产法》（下称“企业破产法”）修改的重要契机，统筹建立个人破产法律制度。企业破产法的修订已提上日程，近期公布的全国人大常委会2025年度立法工作计划中，企业破产法（修改）在列。
“在新修改的企业破产法中，对个人破产制度作出原则性、程序性和框架性的规定，为个人破产制度的建立和实施提供法律依据。在建立个人破产法律制度的同时，高度重视防范和打击逃废债行为，特别对先转移财产而后申请个人破产的欺诈、隐匿等行为作出明确法律规定，完善刑事法律制裁。注重法律之间的衔接协调，统筹企业破产法、民营经济促进法、金融法、社会信用建设法以及公司法等法律的修改、制定和实施协调，推动完善中国特色社会主义法治体系。”调研报告指出。
落实到地方试点工作，调研报告则建议未来进一步总结推广试点经验，深化试点，扩大试点。具体而言，建议采取点面结合的方式，按照法律程序，推动在目前已开展试点或探索、且地方立法条件比较成熟的地区，开展个人破产立法和深化个人破产试点工作。同时，根据东部、中部、西部不同情况、不同时间段，可选择在省会城市和计划单列市等积极稳妥开展个人破产试点，并逐步扩大试点范围。
“将个人破产试点推广到更多地方，首先需要注意当地是否有一定量的个人破产需求，其次还要考虑当地的司法资源是否充足。”何隽铭指出，从深圳公布的数据来看，截至2023年年底，深圳市中级人民法院共收到个人破产申请2273件，依法立案审查819件，裁定受理227件，“每年能够裁定受理的案件数量是有限的”。
这一点在调研报告中也有所体现：“试点中还反映个人破产审判力量不足等问题，特别是中基层法院，个人破产案件大多由民商事或执行法官兼办，审判力量与审判任务之间的矛盾仍较突出。”
而随着未来更多区域开展个人破产立法和深化个人破产试点工作，各项配套制度也应加快完善，比如前文提及的统一的信用公示平台和长效监督机制、现有的信用制度和财产登记制度等。何隽铭还提到需要考虑建立跨省个人破产、类个人破产案件的协调机制，这在未来也应当是一个发展趋势。
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